關于探索專項資金補助采購創新產品的設想
2026年04月24日 09:14 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 劉家龍 唐志龍
在當前新一輪科技革命和產業變革加速演進的背景下，政府采購對科技創新的推動作用正在逐漸被廣泛認可和重視。面對新時代增強自主創新能力的戰略要求，財政部門應樹牢 “大財政”理念，堅持問題導向，改變過去單純依靠財政補貼創新產品研發、給予創新企業稅收優惠等做法，從供給側支持轉向需求端發力，疊加運用財政專項資金補助與政府采購等政策工具，積極為創新產品創造有效的市場需求，加快構建功能完備的政府采購促進科技創新的政策體系，助力發展新質生產力。
政府采購支持培育新質生產力的現狀
在科學技術和戰略性新興產業迅猛發展的新時代，政府采購作為提高財政資金使用效率、優化公共資源配置的政策工具，在推動科技創新、支持新質生產力發展方面發揮著越來越重要的作用。一方面，政府采購是政府基于市場規則，利用招標、競爭性談判、競爭性磋商等方式參與市場活動、與其他經營主體相互博弈的重要機制；另一方面，政府采購能夠為創新產品提供穩定、預期清晰的市場需求，從而降低技術創新與市場推廣中的諸多不確定性。早在2006年，我國《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》就提出政府采購應實現促進自主創新的目標。2021年修訂的《中華人民共和國科學技術進步法》明確規定，通過政府采購方式支持科技創新。
2024年，全國政府采購規模為33750.43億元。政府是國內市場最大的采購主體，具有超大規模的優勢，可以為創新產品有效培育市場并形成產業鏈，對市場具有較強的影響力。政府采購不僅可以分擔創新企業前期開發投入過大的風險，而且可以通過賦予創新產品使用權來實現其價值。此外，政府采購可以矯正市場失靈理論下的外部性和“搭便車”問題，激勵和引導全社會科技創新。
然而，據統計，全國86%的專利未能形成產品或者實現商業化。同時，政府采購實踐中也存在一些問題需要通過技術創新突破來解決。比如，市場現有產品技術無法滿足需求，或者引入新產品、新技術能夠顯著改善功能、性能。因此，有必要推動政府采購支持科技創新。一方面，政府采購能從需求側引導科技創新，激發產業發展動能；另一方面，政府采購也需要科技創新提供更好的產品和服務，從而提升財政資金的使用效益。作為需求側財政政策的核心工具，政府采購通過引導市場需求、布局新興產業、分擔研發風險等方式激勵創新，在財政支持新質生產力發展方面發揮著越來越重要的作用。
政府采購支持培育新質生產力的現實掣肘
一是政府采購自身制度與規則存在一定制約。盡管我國出臺了《政府采購合作創新采購方式管理暫行辦法》，但從法律位階來看，政府采購支持科技創新的規定分散于《中華人民共和國科學技術進步法》等相關法律之中，而歐美國家支持科技創新的采購政策往往規定在其基本法律中，并形成了由基本法統領的規范體系。同時，政府采購過于強調采購程序的規范性，過分追求形式和過程的公開、公平，亟待從程序合規向推動創新轉變。
二是部分預算單位對創新產品的購買意愿不強。首次投放市場的創新產品尚未進入規模化生產和應用，通常在價格上不具備競爭優勢，且質量和服務存在不確定性。因此，采購人更傾向于選擇市場上的成熟產品。此外，對政府采購支持科技創新的重要性認識不到位、政策宣傳培訓和監督檢查力度不夠、相關激勵約束機制缺失等，都是實踐中預算單位不愿采購創新產品的重要原因。
三是支持創新的相關政策尚未形成合力。目前，主要發達國家的政府采購支持創新具有足夠的政策空間。然而，我國政府采購的法定主體僅限于黨政機關、事業單位和團體組織，國有企業采購、醫藥采購等并未納入現行《中華人民共和國政府采購法》規制范疇。從監管職責來看，采用招標方式的政府采購工程項目適用《中華人民共和國招標投標法》，由多個主管部門按行業分別監管，難以落實支持創新政策。從實務操作來看，各地政府采購支持科技創新存在一定的地域性，同時擴大創新產品采購范圍與現有產業政策之間缺少聯動性。
疊加運用財政補助與政府采購支持培育新質生產力
面對新時代發展新質生產力的戰略要求，有必要發揮政府采購從需求端對科技創新的引領和支持作用。通過制度創新，幫助創新企業實現供應、生產、銷售良性循環，為新質生產力發展提供更廣闊、有力的保障。結合前述問題和工作實踐，筆者認為，政府采購支持培育新質生產力工作應聚焦以下三個方面。
一是聚焦創新型首臺（套）裝備。適合政府采購的部分創新產品存在創新要素不足、同質化嚴重的問題，而首臺（套）重大裝備具有高新技術突破、帶動產業發展、市場潛力較大等特點，是制造強省工作的重要組成部分。
二是聚焦“產學研用”融合。目前，對科技創新的支持工作主要在工信和科技部門。二者在各自負責的領域對符合條件的對象給予資金補助，但對科研成果應用、支持對象范圍和補助資金使用效果等關注不夠，未能打通“產學研用”，實現“一條龍”應用。
三是聚焦“大財政”理念。在調研和座談中，諸多創新企業建議調整財政資金支持方式，加強上下游協同，將補貼上游生產企業改為補貼下游用戶單位，變“給資金”為“給用戶”，從而更有利于創新產品在實際使用中不斷更新迭代，增強市場競爭力和抗風險能力。
財政專項資金補助采購創新產品相關舉措建議
為優化省級涉企專項資金，探索運用“專項資金+政府采購”支持創新產品推廣應用，筆者開展了政府采購支持創新工作專題調研，詳細了解首臺（套）重大裝備等創新產品的目錄管理、產銷狀況、存在問題和意見建議，并向部分創新企業和預算單位發放調查問卷，摸清產品性能指標、采購價格和采購意向，形成了有關舉措建議。
——總體思路。分析研究《江蘇省首臺（套）重大裝備認定名單》，會同有關部門梳理確定納入支持范圍的首臺（套）重大裝備。匯總分析全省各級預算單位政府采購預算編制情況，歸集預算單位采購首臺（套）重大裝備的共性需求。委托省政府采購中心開展首臺（套）設備集中帶量采購，對報價符合條件的預算單位給予適當補助。將政府采購和專項資金分配相結合，改補助上游生產企業為補助下游用戶單位，有效激發預算單位的采購需求，更好地發揮財政資金對科技創新和制造業高質量發展的激勵引導作用。
——具體做法。一是確定首臺（套）設備支持范圍。會同工信等省級行業主管部門，對近3年《江蘇省首臺（套）重大裝備認定名單》中的省內首臺（套）重大裝備，按照“技術創新、產品先進、市場需求”的原則，組織專家進行論證，確定納入支持范圍的首臺（套）重大裝備名單。
二是歸集預算單位共性采購需求。利用預算管理一體化系統，梳理全省特定行業各級預算單位年度采購預算，匯總首臺（套）重大裝備采購需求，確定納入政策實施范圍的預算單位名單，并鼓勵相關單位統籌當年采購相關產品的數量，預留一定比例的份額用于采購擬支持的首臺（套）重大裝備。
三是開展集中帶量采購。委托省政府采購中心開展集中帶量采購：由納入支持范圍的首臺（套）重大裝備供應商對具體產品報價；納入政策實施范圍的預算單位對擬采購的首臺（套）重大裝備報價。預算單位報價高于供應商報價的，以供應商報價為成交價；預算單位報價低于供應商報價的，以供應商報價為成交價，差額部分由財政專項資金給予適當補助。同時，設置預算單位最低報價，低于最低報價的，作無效報價處理。
四是加強供需對接。會同相關省級行業主管部門指導江蘇省政府采購協會，組織納入政策支持范圍的首臺（套）重大裝備供應商和預算單位召開供需對接、展示推介等活動，搭建供需雙方溝通橋梁。相關企業介紹產品性能、適用場景、典型案例等，預算單位進一步明確采購意向和需求。組織專業機構、行業組織開展首（臺）套產品使用效果評價，促進產品更新升級。
五是給予專項資金補助。從相關專項資金中切塊安排資金，對前述預算單位有效報價低于供應商報價的，按照報價差額從低到高排序，對排名前列的預算單位給予適當補助。對補助后仍有剩余的專項資金，可按比例補助其他預算單位和首臺（套）重大裝備供應商。在采購合同履行完畢后，通過國庫集中支付將補助資金直接撥付給預算單位。
——配套措施。一是建立用戶反饋機制。會同相關省級行業主管部門等單位，建立首臺（套）重大裝備使用情況的用戶反饋機制，督促相關預算單位結合使用情況，定期向供應商反饋問題和改進建議，推動創新企業持續完善產品和服務。
二是規范開展履約驗收。指導預算單位在采購納入政策支持范圍的首臺（套）重大裝備后，在合同中載明履約驗收方法和驗收標準，并按照合同約定及時開展履約驗收，督促供應商規范履約，確保政策取得實效。
三是強化部門協同聯動。加強財政、發展改革、工信、科技、國有資產監管等部門的協同配合，推動在建設工程投標投標、國有企業采購等領域推廣落實支持科技創新政策，拓展政策覆蓋范圍，形成政策合力。
（作者單位：江蘇省財政廳）
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