采購需求管理失范成因與對策
2026年04月24日 09:13 來源：中國政府采購報 【打印】 
開欄的話：政府采購需求管理是把控采購質效、規范權力運行、實現物有所值的關鍵。科學編制需求、界定標準、完善流程，既是深化采購制度改革的要求，也是陽光、高效、廉潔采購的基礎。為破解實操難題，本版推出專欄，聚焦一線實務、展示案例、交流心得，為從業者搭建互學互鑒平臺，以高質量需求管理護航政府采購高質量發展。
■ 胡雨潔
在政府采購實踐中，因需求管理問題引發的質疑投訴情形屢見不鮮。在財政部發布的行政裁決指導案例中，有多則案例觸發“采購需求管理”與“差別歧視”關鍵詞，近年來“天價采購”“異常低價”等情形也與此相關。梳理此類質疑投訴案例，筆者認為，可將其劃分為四大類別：一是罔顧公平、差別歧視，即設置特定資質要求或特定認證，隱含經營年限及范圍限制，或設置潛在地域、行業壁壘等要求，“量身定制”參數指標，綁定特殊技術路線等；二是預算編制不合理，偏離采購實際需求；三是需求內容不清晰，技術、商務要求不具體，評分因素主觀性過強，履約驗收標準、售后服務內容與項目脫節；四是政策執行不到位，未落實支持中小企業、科技創新、節能環保要求等相關政策。
成因探析
在執行《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《辦法》）過程中，筆者發現，政府采購需求管理的有效性主要受需求調查與審查兩個關鍵環節的影響，但在實踐中往往存在以下問題。
——需求調查不充分。采購人或代理機構閉門造車，依據經驗進行調查，調查渠道單一、對象少，獲取的信息集中度高，出現商務、技術條款具有歧視性、市場競爭性明顯不足的情況。另外，因調查人員對中小企業劃型標準理解存在偏差等，也容易導致資格門檻設置過高等情形。
——調查實施節點難選擇?！掇k法》要求需求調查須安排在“確定采購需求前”，在傳統流程下，從項目啟動到采購完成一般經歷兩個采購需求確認環節：一是在立項申報預算經費時，須給出含有采購內容、經費測算的項目方案；二是在經費下撥后，正式采購時，須制定采購計劃，并對項目參數、商務需求及履約驗收標準等進行完善。上述兩個需求確認環節均需要充分的調查作為依據，但環節之間存在時間差，這給調查實施帶來了節點選擇難題。一方面，需求調查工作超前。參考財政部《預算評審管理暫行辦法》，預算的經濟性、科學性與合理性是評審的重點內容，而需求調查報告內容與此契合。所以，在初步需求確認環節前，即開展需求調查，這既是獲取預算批復的要求，也是采購執行的前提。但在此情形下，由于立項完成、經費下撥到正式采購存在時間差，過于超前的調查疊加市場的不確定性，必然削弱信息的有效性。一旦技術革新、產品更替、價格波動，將導致技術參數過時、項目預算偏差等問題。
另一方面，需求調查實施滯后。由于事前預審評審注重的是項目的必要性、可行性及對預算績效的評估，而對項目需求是否具有排他性、競爭性、是否能夠落實采購相關政策等均無評判，所以，此階段僅簡單調查。但當預算已下達，進行第二次需求確認時，再開展翔實調查，則極易發生以下兩種情形：其一，敷衍調查，粗略預估市場情況，草率照搬前一階段制定的內容，為后期采購實施埋下隱患。其二，認真調查，卻發現前一階段的需求內容過于粗糙，不符合相關政策要求，或發現參數指向性強、無法滿足市場競爭條件等，使得項目推進阻滯。
——需求審查機制不完善?！掇k法》提出采購人應建立審查工作機制，設立由采購、財務、業務、監督等內部機構組成的審查工作組，且可根據實際情況設置審查范圍，并要求對具體采購需求及實施計劃開展一般性、重點性審查。在傳統流程下，從項目啟動到采購完成也經歷兩個審查環節：一是項目立項論證與預算評審，針對項目的必要性、項目預算的合規性、績效目標、支出標準進行綜合評審；二是采購文件論證，聚焦采購文件的合法合規性、需求內容的公平性、評審因素的有效性。在實踐中，因需求審查機制不完善會導致許多問題，如：采購人未依據單位實際分級設定合理的需求審查范圍，也未形成完善的配套制度文件與實施方案，審查工作規范性較弱；審查工作涉及多個內部機構，若無清晰的職能分工，容易產生審查內容混淆、權責不清等問題，審查環節流于形式。
政策靶向
——健全需求管理規范體系?！掇k法》明確并強調了采購人的主體責任，并對采購需求調查、實施計劃、風險內控等關鍵環節提出了實質性要求。財政部聯合多部門已印發了多個采購需求標準。同時，各省市也相繼出臺多類需求標準、需求調查相關指引文本，在全國范圍內掀起了政府采購需求制定的科學化、規范化浪潮。
——監管強化，整治需求管理失范行為。2024年，國務院辦公廳印發《政府采購領域“整頓市場秩序、建設法規體系、促進產業發展”三年行動方案（2024—2026年）》，強調“四類”違法違規行為整治工作的重要性，其中包括“采購人設置差別歧視條款”。而監管力度的加強更體現在常態化行政執法檢查的開展上：力求做到“有訴必應”，且對涉及采購人與代理機構共同違法的問題實行“一案雙查”。
治理對策
政府采購需求管理是采購管理的核心環節，筆者認為，推動采購管理邏輯轉變，革新傳統采購管理體系與流程，是提升采購需求管理質效的有效途徑。
——優化制度結構。升級現行采購管理體系，增加需求管理專項內容：明確需求調查及審查范圍，細化不同類別項目的調查要點，制定對應的需求調查操作指引及規范性文本，推進需求管理標準化建設。同時，構建多元審查模型，形成專業互補的協同審查機制，成立跨部門審查工作組，在制度文件上明確各部門在審查環節的參與方式及權責分工，形成高效、有序的信息反饋路徑。
——重構管理流程。在需求調查方面，依據單位預算規劃與執行的時間節點，合理設置調查時間，進行充分市場調查（包括但不限于行業供需特點、技術創新與迭代情況，市場競爭、中小企業市場占比、綠色環保要求等），以夯實采購需求基礎材料，并為預算編制提供有力支撐，必要時，可引入代理機構或其他第三方機構參與需求調查工作，機動配合單位工作，動態完善調查報告，增強信息時效性。在需求審查方面，梳理需求審查與預算評審政策規章及工作要求，打破傳統流程，將一般性、重點性審查有機嵌入預算評審及相關文件論證流程，全面提高采購審核環節效能，同時，可根據實際需要，新增第三方機構或外部專家需求審查環節，提升審查工作的精準性與權威性。
——注重執行細節。拓寬調查渠道，擴大需求調查的深度與廣度?？蛇M行市場走訪調研、同類項目單位訪談等。此外，采購人還可有針對性地組織專家對收集到的信息進行研判，適當過濾，以增強信息的有效性。根據貨物、服務、工程項目的差異及調查側重，結合政策符合性要求，分類制定采購需求調查指引文本，進一步規范需求調查與需求文件編制。
——注重操作規程。需求管理是跨部門協作，必然涉及采購、財務、資產、驗收、法務、審計及其他監督機構的多門類專項政策法規。為強化制度銜接與流程管理，須仔細梳理相關實施細則，以實現“需求科學合理—過程監督有效—采購風險可控—結果績效掛鉤”的管理閉環。
規范政府采購需求管理，既是扭轉需求管理失范，壓實采購人主體責任的政策要求，也是降低采購執行風險、提升財政資金使用質效的現實需求。只有通過提高思想認識、更新管理理念，采購人才能動態適應不斷變化的市場及政策環境。隨著AI算法、大數據模型的深度應用，政府采購管理的數字化轉型正在提速。科技賦能政府采購需求分析與定制、市場調研與核查、風險預警及防控等種種愿景將走向現實，這無疑會推動政府采購管理智能化全面升級，也對采購人的數字素養與協同能力提出了更高要求。
相關文章
- 讓需求管理成為代理機構轉型的“源頭活水”2026-04-03
- 優化采購需求管理環節的“五步法”2024-04-26
- 強化需求管理的三條“錦囊妙計”2022-10-18
- 徐煥東：將“必要功能”概念深植政府采購需求管理2022-03-04
- 政府采購需求管理內控制度設計2022-01-21
