進一步優化政府購買服務制度
2025年12月26日 09:23 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 張澤明
自《政府購買服務管理辦法》（財政部令第102號，以下簡稱102號令）施行以來，全國政府購買服務工作更加規范，社會效益日益顯現。但由于政府購買服務涵蓋領域較廣，其在基層落地過程中仍存在一些困難，需要在制度設計與監管上進一步優化。
理解偏差導致執行問題
一是對政府購買服務的內涵把握不夠準確。102號令第二條規定，“本辦法所稱政府購買服務，是指各級國家機關將屬于自身職責范圍且適合通過市場化方式提供的服務事項，按照政府采購方式和程序，交由符合條件的服務供應商承擔，并根據服務數量和質量等因素向其支付費用的行為。”第九條進一步明確，“政府購買服務的內容包括政府向社會公眾提供的公共服務，以及政府履職所需輔助性服務。”由此可見，政府購買服務概念的核心是所采購的服務必須與政府履職相關，可能是直接對公眾提供服務，也可能是為政府履職提供輔助，但不能脫離這一基本要求。實踐中，一些不屬于政府購買服務的項目之所以被納入采購范圍，是因為采購人并未精準把握好這一內涵，且相關行為未得到及時糾正。
二是對購買服務可能產生的后果預計不足。部分基層部門將政務號等新媒體運營工作外包給第三方機構，導致出現內容拼湊、數據造假、與網民互動不足甚至發生沖突等情況。
三是服務外包后采購部門當“甩手掌柜”。例如，某基層地區通過購買服務將偏遠地區苗木養護工作交由企業負責，但該公司機械執行澆水時間，在夏季高溫時直接在烈日下對樹木噴水，導致部分樹木被燒傷。102號令第二十條第一款要求購買主體實施政府購買服務項目績效管理，開展事前績效評估，定期對所購服務實施情況開展績效評價。筆者認為，如果相關部門績效管理到位，便可避免不該外包的外包、外包后疏于監管等問題。
四是政府購買服務指導性目錄不夠細致。中央政府購買服務指導性目錄明確規定的條目，地方可相應開展購買服務。但中央目錄未提及，尤其是在“其他輔助性服務”中未列明的項目，地方目錄往往未能及時補充完善。
深入理解財政部有關要求
對于政府購買服務中存在的問題及發展方向，不少基層購買主體仍存在困惑。實際上，《財政部關于做好2023年政府購買服務改革重點工作的通知》（財綜〔2023〕12號，以下簡稱12號文）已對多項原則性問題作出部署，至今仍具有現實指導意義。
12號文提出了政府購買服務的七個重要發展領域，包括增強就業服務扶持、提高教育醫療衛生服務能力、優化社區社會保障服務、創新生態環境治理機制、助力鄉村振興、深化事業單位政府購買服務改革、探索創新經濟高質量發展支持方式。這些領域中的部分任務已經逐步被納入地方政府購買服務目錄，但也有一些工作尚未進入省級政府購買服務目錄。例如，12號文提出，要優化完善政府購買民辦義務教育學校學位（服務）機制，合理確定購買學位（服務）的學校范圍、購買標準和方式，支持加快義務教育優質均衡發展；通過政府購買服務引導優質醫療資源擴容下沉和區域均衡布局，保障醫療衛生服務公平性、可及性和優質服務供給能力，這兩項工作仍在動態推進中。
對于有關問題，12號文強調要著力提升政府購買服務管理科學化規范化水平，包括強化項目審核、加強績效管理、切實防范風險、嚴禁變相用工、完善信息報送等要求。這些對策具有針對性，但目前仍存在地方配套文件不夠細化、監管閉環未完整構建等問題，需在后續制度建設中予以完善。
分類梳理問題并夯實制度體系
政府購買服務涉及多領域、內涵豐富，需要統籌兼顧，最大程度發揮制度效能。
一是加強總體監管。構建嚴密的政府購買服務監管體系是核心。從外部監管看，應繼續強化以財政部門為主的監管機制，完善購買服務預算審核，從源頭上控制不適宜項目；做實績效管理，推動購買服務與部門預決算同步編制、審核、批復、執行與公開，嚴格落實事前評估與事后評價，切實增強政府購買服務項目的質量管控，避免項目失控風險；強化審計監督，將政府購買服務項目作為年度審計重點，督促購買主體規范操作。從內部監管看，要壓實內部控制責任，嚴格按照《行政事業單位內部控制評價辦法》，結合單位實際建立與購買服務相匹配的內控評價指標，明確職責權限，規范開展內控評價工作。
二是協調專門領域的購買服務監管。政府購買服務內容廣泛，相關領域部門可能已發布指導性文件。建議基層財政部門指導相關部門，及時將已有明確要求的服務內容納入本地目錄，便于執行與監督。例如，司法部、財政部于2020年曾聯合發布《關于建立健全政府購買法律服務機制的意見》（司發通〔2020〕72號），明確了政府購買法律服務的范圍與要求，并規定實施政府購買法律服務的部門負責將符合規定的法律服務事項納入本部門政府購買服務指導性目錄，同時根據經濟社會發展變化、政府職能轉變及公眾需求等情況，按程序及時對目錄進行動態調整。又如，中央宣傳部辦公廳、文化和旅游部辦公廳曾發文支持將實體書店提供的公共文化服務納入政府購買目錄，以政府購買服務方式對實體書店開展的活動給予一定補貼。此外，住房和城鄉建設部還開展了政府購買監理巡查服務試點工作，要求按照政府購買服務的方式和程序，委托具備相應條件的工程監理企業提供建設項目重大工程風險識別和控制服務。對這些已有明確規定的領域，應及時細化政府購買服務指導性目錄，便于執行與監督。
三是探索待發展領域的監管。目前，部分政府購買服務項目仍處于發展階段，基層執行存在一定盲區，需要有關部門及時總結經驗、明確典型做法。例如，國家發展改革委、財政部于2019年聯合印發《關于深化農村公共基礎設施管護體制改革的指導意見》，要求鼓勵地方政府逐步由直接提供管護服務向購買服務轉變，采用多種形式，有序引導社會力量參與管護。2020年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于改革完善社會救助制度的意見》，要求探索通過政府購買服務對社會救助家庭中生活不能自理的老年人、未成年人、殘疾人等提供必要的訪視、照料服務，推進政府購買社會救助服務等。2022年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于規范村級組織工作事務、機制牌子和證明事項的意見》，要求將屬于政府職責范圍且適合通過市場化方式提供的村級公共服務事項納入政府購買服務指導性目錄，在征求村級組織意見基礎上，由縣鄉級政府依法購買服務。這些項目亟須典型案例引領，幫助基層明確操作路徑，并為后續納入目錄、加強監管奠定基礎。
四是進一步加大監管力度。部分購買主體依然存在“重購買、輕管理”的問題，主要表現為經辦人員專業度不高、后期信息公開不到位等。目前，部分地方已經要求采購單位落實政府采購專管員制度，即每個采購單位由一位政府采購專管員具體經辦政府采購事宜。因此，建議推廣政府采購專管員制度，提升經辦人員專業性。同時，102號令第二十三條第三款要求“政府購買服務合同應當依法予以公告”，基層財政部門可指導購買主體在履行政府采購信息公開要求的基礎上，進一步加大購買服務相關信息公開力度，避免引發外界質疑。此外，部分省級財政部門正在積極推行“雙清單”管理模式，即以指導性目錄作為“正面清單”劃定服務邊界，以禁止性事項作為“負面清單”守住管理底線，亦是值得借鑒的經驗。
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